Clase Especial Arts. 75 inc. 22 y 24 CN- Debate Parlamentario GUION

LA INTEGRACIÓN REGIONAL Y LOS DERECHOS NACIONALES

Ariata, Pablo Martin mordefer@hotmail.com
Delgado, Anabel Tatiana taty_larenga73@hotmail.com
Basterrechea, Emiliano Ariel verdinegro79@hotmail.com
Maisano, Marcelo Antonio marmar415@hotmail.com
Noguera, Sergio Hernan ser.noguera@hotmail.com
Magri, Juan Pablo jpmagri@fibertel.com
Sanpedro Rocio rocio_sampedro@hotmail.com
Varela, Sabrina sabry_potempush@hotmail.com
Ruffini, Héctor hector2008_2008@hotmail.com
Silva Gil, María Belen belensilva_87@yahoo.com.ar



Integración significa unión de Estados. Sería erróneo disminuir la importancia de los factores de tipo económico en el proceso de integración, pero sin embargo, éste depende en su origen y conformación, de una decisión política trascendental. Y en el desarrollo y cumplimiento de sus objetivos, está supeditado a un conjunto de medidas políticas que influyen sobre lo económico, lo social y lo cultural. Ello significa que aunque los procesos de integración en marcha sean, en principio, de naturaleza eminentemente económica, están condicionados por factores políticos de diversa índole, e impulsan a los factores políticos nacionales a concertar voluntades, movilizar recursos y resolver en el marco de una jurisdicción comunitaria los problemas socio-económicos regionales y de su propia realidad interna. Si los procesos de integración tienen como objetivos, entre otros, la adopción de políticas comunes con relación a terceros Estados o agrupaciones de ellos, ello significa que la definición política de algunas materias va a ser el resultado de un mecanismo de coordinación y negociación que tendrá en cuenta más la “voluntad de todos” que la de cada uno de ellos en particular. Admitida la dimensión política del fenómeno de la integración, surge nítida la existencia de otra variable extraeconómica esencial: la jurídica. En efecto, las decisiones políticas que impulsan la integración regional no alcanzarían la realidad sobre la que pretenden operar si no contaran con los imprescindibles instrumentos jurídicos que trasforman la voluntad política en normas jurídicamente vinculantes.
Las etapas del proceso de integración abarca la zona de libre comercio, la unión aduanera, mercado común y armonización de políticas económicas y delegación de competencias nacionales en una autoridad común que produce decisiones vinculantes para los Estados Miembros. En la primera etapa, en la zona de libre cambio entre los Estados integrantes se suprimen derechos de aduana y algunas restricciones comerciales. En la segunda etapa, la Unión Aduanera adopta un arancel común y reglamenta de la misma forma el ingreso de productos. La etapa del mercado común se amplia a mercaderías, personas, capitales, bienes y servicios que se desarrollan con libertad en el espacio del mercado comunitario. La ultima etapa, es la mas desarrollada y comienza a avanzar sobre la misma estructura de los Estados, al conjugarse las mismas políticas económicas, con el gran peso que significa el proceso de delegación de la competencia de la jurisdicción en manos de una autoridad común, tratándose en ese caso de una verdadera integración política, con el sueño de constituir una sola nación.
Todas estas etapas requieren tratados internacionales para hacerlas efectivas, para que surja un sujeto de derecho distinto de los Estados que lo componen. Es decir, por ejemplo las nociones de Comunidad de Estados o Mercado Común como procesos que conducen a la región a comportarse como un todo.
En el caso de las Comunidades Europeas se han desarrollado tratados constitutivos de organizaciones regionales que se denominan tratados fundacionales: La Unión Aduanera de 1948 que luego se consolidaría con el Tratado de París del 18 de abril de 1951, que creó la “Comunidad Europea del Carbón y del Acero y que entró en vigor el 23 de julio de 1952; el Tratado de Roma del 25 de marzo de 1957, que creó la Comunidad Económica Europea y que entró en vigor el 1 de enero de 1958; el Tratado de Roma del 25 de marzo de 1957, que creó la Comunidad Europea de Energía Atómica que entró en vigor el 1 de enero de 1958 y con respecto a los derechos humanos, los miembros del Consejo de Europa firmaron la Convención Europea de Derechos Humanos en 1950. Estos tratados constituyen el derecho “originario” de las Comunidades Europeas. Todos ellos configuran la norma suprema que regula la convivencia en el marco comunitario, suponiendo el fundamento jurídico de un ordenamiento jurídico autónomo. El derecho “derivado” es el que emana de los órganos institucionales previstos en esos tratados y que una vez cumplida la formalidad de haber sido publicados en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, vinculan a los Estados Partes.
El derecho internacional se distingue del derecho de la integración o comunitario sobre la base de dos puntos esenciales. En primer lugar, el orden jurídico internacional es un orden basado fundamentalmente sobre la idea de cooperación, mientras que el orden jurídico comunitario es un orden destinado a desarrollar un proceso de integración. En segundo lugar, el derecho internacional es esencialmente un derecho convencional, mientras que el derecho comunitario, si bien tiene su origen en los tratados fundacionales, será ampliamente desarrollado por las instituciones comunitarias que en dichos tratados se crean, las cuales disponen de un poder normativo generador de lo que se ha dado en llamar el “derecho comunitario derivado”. Por otra parte, el derecho comunitario también se diferencia del derecho interno de los Estados Miembros pues la autonomía del primero en relación al segundo, va a ser el resultado de la transferencia de competencias consentidas por los Estados a las instituciones de la Comunidad, aunque dicha autonomía no es absoluta ya que al firmar los tratados por los cuales los Estados renuncian a ciertas competencias y confieren a las instituciones un poder normativo propio han aceptado que el derecho comunitario entraba a formar parte integrante de su orden jurídico. Sin embargo, es preferible observar las relaciones entre el orden jurídico interno y el orden jurídico comunitario en términos de cooperación y de respeto de los caracteres propios de cada ordenamiento.
Inmediata y directamente aplicable en el orden jurídico interno, el derecho comunitario se relaciona con los derechos nacionales. A pesar del principio fundamental de la primacía en el orden jurídico comunitario los modos de solución a los problemas de integración y jerarquía no son uniformes en los sistemas jurídicos de cada Estado Miembro. A falta de toda mención explícita en los tratados fundacionales, la doctrina señalaba la posibilidad de que se asimilara el derecho comunitario con el derecho internacional público de tal forma que cada Estado pretendiera atribuir él mismo jerarquía al derecho comunitario en su orden jurídico, con el riesgo de que la transferencia de competencias a la Comunidad y la unidad del derecho comunitario se vieran lesionadas. A ésta tesis internacionalista el Tribunal de Justicia opuso la tesis comunitaria según la cual no es el derecho nacional sino el derecho comunitario mismo el que regula ésta materia. El logro de los objetivos de la Comunidad, la realización de un mercado común, imponen la aplicación uniforme del derecho comunitario sin el cual no existe integración. El orden jurídico comunitario prevalece sobre los ordenes jurídicos nacionales. Ello significa que la primacía se beneficia con todas las normas comunitarias sean estas originarias o derivadas. Esto significa que la primacía se ejerce en relación a todas las normas nacionales (administrativas, legislativas, jurisdiccionales y constitucionales).
II) El Mercosur
El Tratado de Asunción, suscripto el 26 de marzo de 1991, conforme al cual Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, denominados Estados Partes, decidieron “constituir un Mercado Común, que deberá estar conformado al 31 de diciembre de 1994, el que se denominará Mercado Común del Sur”, es un tratado fundacional. Según la voluntad soberana manifestada por los Estados Partes en el mismo tratado, éste Mercado Común implica:
- La libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente;
- El establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común con relación a terceros estados o agrupaciones de estados y la coordinación de posiciones en foros económico-comerciales regionales e internacionales;
- La coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados Partes:
Además de definir los objetivos del proceso de integración, el tratado fundacional ha creado las instituciones que los Estados Partes consideraron pertinentes para el logro de los mismos. En efecto, la administración y ejecución del tratado, de los acuerdos específicos y decisiones que se adopten en el marco jurídico que él mismo establece, durante el período de transición, está a cargo del Consejo del Mercado Común y del Grupo del Mercado Común.
Un primer análisis del tratado fundacional del Mercosur pone de manifiesto su entidad para impulsar el desarrollo armonioso de los objetivos señalados durante la etapa de transición. Constituye la norma suprema que regula la convivencia en el marco regional, suponiendo el fundamento jurídico de un orden jurídico autónomo. En consecuencia el Tratado de Asunción es una fuente “originaria” del derecho de la integración regional de tal forma que sus disposiciones forman un conjunto completo y coherente en función de los objetivos que los Estados Partes han previsto alcanzar.
Por otra parte, es un “tratado-marco”, ya que fija los objetivos mientras que los modos de realización deberán ser precisados mediante actos concretos de las instituciones previstas en él. Desde este enfoque, las decisiones del Consejo del Mercado Común, las Resoluciones del Grupo Mercado Común constituyen el derecho “derivado”.
Finalmente, todo este proceso se consolida con el Protocolo Adicional al Tratado de Asunción sobre la Estructura Institucional del MERCOSUR, más conocido como Protocolo de Ouro Preto, que es considerado parte integrante del Tratado de Asunción, y tiene duración indefinida.
Como conclusión puede decirse que el derecho va dando respuestas institucionales y creando un orden jurídico cerrado dentro del cual encuentran solución los conflictos que se presentan. Se le reconoce supremacía sobre el ordenamiento interno (en cuanto a las competencias delegadas) y efecto de las normas comunitarias. Una vez aprobado el tratado-marco, las normas derivadas o secundarias que dicten los órganos comunitarios deben tener aplicación inmediata en cada Estado miembro, pudiendo inclusive ser invocadas por sus ciudadanos aun en contra de disposiciones del Estado al cual pertenecen.
Se reconoce así la responsabilidad del Estado miembro frente a la Comunidad, frente a los otros Estados y frente a los particulares. Supremacía y efecto directo son características determinantes de ese derecho de integración, relativas a la seguridad jurídica.

ARTICULO 75 INCISOS 22 Y 24.
Después de la reforma del 94, el art. 75 inc. 22 sienta como principio general el de la supralegalidad de los tratados internacionales de toda clase: en concordancia con el viejo art. 27, los tratados, aun cuando se sitúan por debajo de la constitución, tienen jerarquía superior a las leyes. Se les reconoce jerarquía constitucional a once instrumentos internacionales de derechos humanos mediante un procedimiento especial que permite que en el futuro otros tratados de derechos humanos adquieran también dicha jerarquía constitucional. O sea que se los coloca al lado de la constitución, en su mismo nivel, dentro del denominado bloque de constitucionalidad federal.
Con respecto a lo que implica otorgar jerarquía constitucional, las opiniones se han dividido en dos posturas básicas: quienes entienden que los tratados han quedado incorporados a la constitución y quienes entienden que tiene jerarquía constitucional pero no están incorporados. Daniel Sabsay sugiere como correcta la segunda postura pues si bien se mira en el inciso dice: “en sus condiciones de vigencia y son complementarias de las demás disposiciones de la Constitución”. Explica que si hubiesen sido incorporados a la Constitución, cada vez que se produjera en la escena internacional algún tipo de modificación, seria necesaria la aplicación del articulo 30, reforma de la Constitución, a fin de lograr revisar ese contenido constitucional de conformidad con su derrotero en la escena internacional. Claramente con dicha frase, se les otorga la jerarquía constitucional pero lo deja fuera del texto a fin de que su vigencia en la Argentina tenga el mismo dinamismo que su desarrollo internacional.
Si bien el texto constitucional esta expresamente referido a una categoría especial de tratados (los de derechos humanos) en virtud del derecho internacional que integra el ordenamiento interno, cabe extenderla a todo tratado internacional. En efecto, allí se dice que tienen el carácter de norma jurídica en las condiciones de su vigencia. Esta formula esta directamente vinculada a las disposiciones del derecho internacional de los tratados según las cuales una convención será fuente de derechos y obligaciones a partir de que internacionalmente entre en vigor, y no a partir del momento en que se haya cumplido el acto interno de aprobación o de aquel en que un Estado haya manifestado internacionalmente su voluntad de obligarse, aun cuando uno o ambos momentos pudiesen coincidir, y si se tratase de un tratado multilateral que admitiese reservas, lo será en los términos en que el Estado se haya obligado internacionalmente, a condición de que aquéllas hayan merecido al menos una aceptación expresa o tácita por parte de otro Estado contratante.
Reiterando el principio contenido en el art. 27, según el cual todo convenio internacional que se concluya tiene que estar en conformidad con los principios de derecho publico establecidos en la Constitución, el art. 75 inc. 22, precisa que estos tratados no derogan artículo alguno de la primera parte y habrá de entendérsele como complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos. Esta parte del inc. 22 es quizás la que más conflicto interpretativo provoca en muchos autores. Toda la constitución (su primera parte más el resto del articulado) en común con los once instrumentos internacionales sobre derechos humanos de jerarquía constitucional (más los que la adquieren en el futuro) componen un bloque que tiene una igual supremacía sobre el derecho infraconstitucional. Dentro de ese bloque no hay planos superiores ni planos inferiores; todas las normas y todos los artículos de aquel conjunto tienen un sentido y un efecto, que es el de articularse en el sistema sin que ninguno cancele a otro, sin que a uno se lo considere en pugna con otro, sin que entre sí puedan oponerse irreconciliablemente. A cada uno y a todos hay que asignarles, conservarles y aplicarles un sentido y un alcance de congruencia armonizante. Gráficamente seria así:

A A”)
CONSTITUCIÓN INSTRUMEN- Cúspide
A) Bloque de TOS INTERNA- del orde-
constituciona- — Primera parte MÁS CIONALES namiento
lidad federal — Segunda parte del inciso 22 jurídico

(Idéntica jerarquía constitucional)

B) Derecho infraconstitucional

Con respecto a la caracterización de “complementarios”: complemento quiere decir que adiciona algo mas a lo ya existente en la constitución. De ahí, si bien de una lectura del primer párrafo de articulo 31 no se ve bien claro la relación entre leyes y tratados internacionales, la complementación que viene por esta vía da un señalamiento que califica a ese texto, y por lo tanto, especifica esa situación de preeminencia por encima de las leyes en el caso de los tratados y concordatos en general y, en el caso de los tratados especiales de derechos humanos.
Por otra parte, implícitamente la norma en cuestión vincula para el futuro al Congreso de la Nación, puesto que sólo podrá aprobar nuevos tratados sobre la materia y otorgarles jerarquía constitucional si son complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos; para lo cual será necesario una examen detenido de los contenidos de unos y otros. Esta interpretación podría considerarse avalada por el hecho de que la constitución tiende a la organización de un Estado de derecho el cual no se concibe sin el respeto y la protección del ejercicio de los derechos humanos esenciales.
En cuanto a los tratados de integración, sea con Estados de Latinoamérica, sea con otros Estados, si bien el art. 75 inc. 24 dispone un mecanismo especial para la aprobación de unos y otros, una vez en vigor, al igual que ocurre con los demás tratados y con los concordatos con la Santa Sede, se establece que tendrán una jerarquía superior a las leyes. En ese sentido, implícitamente, se está reafirmando la norma general del art. 27, según la cual los principios de derecho publico de la constitución son supremos. Ahora bien, parece interesante destacar en este contexto que el art. 75, inc. 24, no sólo otorga rango superior a la ley a los tratados de integración, sino que también confiere tal carácter a las normas dictadas en su consecuencia a organizaciones supraestatales, que suelen llamarse “derecho comunitario”. Y en este supuesto, el texto constitucional no fórmula otra aclaración. Es decir que, por vía de hipótesis, en un futuro podía plantearse la cuestión de si tal rango lo tendrían solamente las disposiciones que emanasen directamente de organizaciones supraestatales, o si también alcanzaría a leyes, decretos, resoluciones u otros actos, que en aplicación de tales disposiciones se pediesen adoptar en el ámbito interno. En tal caso, una interpretación posible podría ser la de que donde la norma no distingue no cabe hacer distinciones; pero, en todo supuesto, resulta claro que no sería jurídicamente válido que por medio de normas (internacionales o internas) dictadas en consecuencia de un tratado de integración se vulnerasen principios constitucionales amparados por el citado art. 27.
En el caso de las facultades de la provincias, es cierto que con las leyes dictadas por el congreso quedaría integrado el ordenamiento nacional, y éste seria supremo en relación a los ordenamientos provinciales. Esto implica que aun cuando las provincias tengan la facultad de celebrar convenios internacionales, ella solo se vera validamente ejercida si no vulnera los límites fijados al respecto por la propia constitución, para lo cual parecería adecuado que una norma general estableciese el mecanismo por medio del cual el Parlamento tomase conocimiento de la celebración del tratado y opinase antes de que fuese concluido, expresando la provincia su consentimiento en obligarse internacionalmente. De este modo, cabria inferir en que el art. 75 contiene una norma procesal, aplicable en la conclusión de un tratado internacional; esto es, la conveniencia de la participación del Congreso para que tenga la ocasión en cada caso de considerar el compromiso internacional que se asume en relación a la demás normativa interna vigente, examinando si esta se vería en alguno modo modificada o derogada.
Para cerrar el tema, corresponde señalar algunos aspectos sobre el inciso 24. En primer termino, hay una referencia expresa a la integración regional latinoamericana. Si bien antes de la reforma se habían firmado tratados que comprometían la participación del país en los procesos de integración, en opinión de Bidart Campos se debía incorporar en el texto constitucional una clara manifestación en ese sentido, tratándose de una decisión política fundamental que involucra el ejercicio del poder constituyente y la voluntad política de la nación, afectando las atribuciones de los otros poderes.
En segundo lugar, incluye en el art. 75, incs. 24, algunos de los preceptos de base del derecho comunitario: la jerarquía superior de los tratados respecto de las leyes (como se ha visto); la delegación de competencias y jurisdicción a organizaciones supranacionales, exigiendo para ello el voto favorable de la mayoría absoluta del total de los miembros de cada Cámara (no solo de los presentes). Dado el problema que planteaba la interpretación del significado que se debía adjudicar a “miembros de la Cámara” que fue ampliamente debatido en ocasión de la reforma, cabe entender que los constituyentes quisieron decir lo que queda expresado: “totalidad de miembros” y no solo de los presentes.
De esta manera, se señaló la inclusión expresa de las organizaciones supranacionales, reconociendo así la posibilidad de su existencia y de la aceptación de decisiones que sean tomadas en su seno por alguna mayoría y no solo por consenso. Dicha delegación tiene como restricciones: 1) condiciones de reciprocidad; 2) respeto del orden democrático y de los derechos humanos.

Debate Parlamentario

Bloque a favor:

Marcelo
Belén
Rocío
Sergio

Bloque en contra:

Tatiana
Sabrina
Emilio
Pablo

Presidente de la cámara: Juan

Guión

Juan: Honorables Legisladores, nos encontramos reunidos el día de la fecha para ratificar la inclusión de los tratados internacionales propuestos por el Poder Ejecutivo, acorde a lo que nuestra prerrogativa enunciada en los incisos 22 y 24 del artículo 75 de la Constitución Nacional.

Juan: Hace uso de la palabra el Senador en representación de Saavedra, Doctor Emilio

Emilio: Creo que la incorporación de los tratados complejizaría innecesariamente la comprensión de la constitución, pues esta ya posee derechos y garantías explicitas en su primera parte

Juan: Hace uso de la palabra el Senador en representación de Caseros, Doctor Marcelo

Marcelo: Complementarían Doctor, no Complejizarían! Los Derechos y Garantías propuestos por los pactos y tratados en cuestión complementan cuestiones fundamentales que hacen a los derechos humanos de todos los ciudadanos de la patria!

Juan: Hace uso de la palabra la Senadora en representación de Morón, Doctora Tatiana

Tatiana: ¿La inclusión de estos tratados no podría afectar la parte dogmática de la constitución?. Esto pondría en jaque toda la estructura de nuestro ordenamiento jurídico!

Juan: Hace uso de la palabra la Senadora en representación de City Bell, Rocío

Rocío: Le recuerdo, Senadora, que la parte dogmática de constitución no puede ser modificada, producto de que sobre sus derechos y garantías se basa nuestro ordenamiento jurídico. En caso de que alguno de que los tratados vaya contra alguno de los valores propuestos por la constitución, sería incompatible, por consiguiente, no podría ser incluido

Juan: Hace uso de la palabra la Senadora en representación de Avellaneda, Doctora Sabrina

Sabrina: En caso de ser integrados: ¿Qué jerarquías tendrían? ¿En que posición de nuestro ordenamiento jurídico estarían

Juan: Hace uso de la palabra la Senadora en representación de Caballito, Doctora Belén

Belén: Acorde a lo expuesto por en inciso 22 del artículo 75 de la Constitución Nacional, estos tratados, al igual que los concordatos, tienen una jerarquía superior a las leyes. Esto también se ve refrendado en el inciso 24 de este mismo artículo

Juan: Hace uso de la palabra el Senador en representación de Ciudadela, Doctor Pablo

Pablo: Acorde al artículo 75 en su inciso número 24, los tratados internacionales deben cumplir condiciones de reciprocidad e igualdad y respetar el orden democrático y los derechos humanos. Estos tratados, ¿Cumplen con ese criterio?

Juan: Hace uso de la palabra el Senador en representación de Ramos Mejía, Doctor Sergio

Sergio: Si, pues todos estos tratados aportan a explicitar e instrumentar derechos personales, los cuales son inalienables a cualquier individuo y creemos estar seguros de que son útiles, necesarios y esta oportunidad es oportuna para su inclusión

Juan: Cerramos el debate con este último aporte, Vamos a pasar a votar.

Por la afirmativa: Marcelo, Belén, Rocío, Sergio, Sabrina y Pablo

Por la Negativa: Tatiana y Sergio

Abstenciones: Ninguna

Juan: De esta manera, quedan incluidos los once tratados en cuestión a la constitución de la ley, conforme a lo dispuesto por los incisos 22 y 24 del artículo 75 de la Constitución Nacional. Elévese al poder ejecutivo para su promulgación.